Česká parlamentní kultura

Jan Wintr
Auditorium, Praha 2010, 432 stran, doporučená cena 230 Kč

Mimořádná publikace, která by neměla uniknout žádnému zájemci o českou politickou scénu a její vliv na chod státu a společnosti. Autor se zaměřuje na legislativní proces a okolnosti, které jej formují, zejména pak na běžné i nestandardní parlamentní praktiky, které jsou již tradiční součástí politického soupeření. Text je výjimečný tím, že autor své pojednání prokládá stenografickými záznamy parlamentních řečí a diskusí, které se zapsaly do dějin (Sládek, Rath, Zeman, Topolánek, Klaus ad.). Autor též provádí zajímavé srovnání se zahraničím, zejména německým a britským parlamentem.

Kniha (plný text)

Úvod

Parlament je fascinující instituce. Starší anekdota o československém Federálním shromáždění, narážející na jeho lokaci v horní části Václavského náměstí, označovala parlament jako něco mezi muzeem a divadlem. Tato metafora je poměrně trefná. Parlament je především instituce prastará; její dominantní tradice, totiž anglická, sahá až do středověku. Revoluce 18. a 19. století učinily z parlamentu klíčový orgán moderního státu, ať už republiky, nebo konstituční monarchie. Už ve dvacátých letech 20. století však německý ústavní právník Carl Schmitt právem upozorňuje, že od klasických idejí parlamentarismu, podle nichž poslanci coby nedotknutelní reprezentanti lidu ve svobodné a veřejné diskusi dospívají k rozhodnutím blahodárným pro stát, se soudobý parlamentarismus dominovaný politickými stranami podstatně odchyluje. Přes dlouhotrvající diskuse o krizi parlamentarismu však parlament zůstává institucí neobyčejně významnou. Parlament je a vždycky byl místem, kde se věci veřejné jeví a kde se na ně lidé dívají. Metafora parlamentu jako divadla je velmi stará. I v dnešní mediální době, která politikům skýtá nejrozličnější možnosti sdělování politických názorů a postojů, zůstává parlament hlavním jevištěm politiky. Parlament je místem, kde jsou, přinejmenším formálně, přijímána klíčová rozhodnutí státu. Zároveň je parlament místem, kde se o těchto klíčových rozhodnutích i o dalších záležitostech veřejného zájmu diskutuje. Parlament skýtá příznivé podmínky pro tuto diskusi. Přední politici zde mají dostatek času pro vyjádření svých stanovisek a zároveň mohou účinně reagovat na stanoviska svých oponentů; diskusní pořad v televizi ani politikův projev na mítinku či na internetové stránce tyto dvě výhody nepropojí. Každý moderní demokratický stát má parlament. Parlamenty po celém světě mají mnoho společného, vždy je to sbor volených lidí, kteří se scházejí na určeném místě, veřejně diskutují o politických otázkách a rozhodují hlasováním. Také jednací řády parlamentů vykazují až udivující kontinuitu a od veškerých kontinentálních jednacích řádů lze vidět dějinnou linii zpět k jednacímu řádu Národního shromáždění francouzské revoluce a od něj přes Essay on Political Tactics Jeremyho Benthama k dlouhé parlamentní tradici anglické. Parlamenty se ovšem přece jen v jistých ohledech odlišují ve způsobu, jak jednají, jak se v nich diskutuje a jak se v nich rozhoduje. Jednotlivé parlamenty mají odlišnou parlamentní kulturu. Parlamentní kulturou budu rozumět pravidla, zvyklosti, mravy a způsoby chování, jimiž se parlamentní dění vyznačuje a jež jsou pro konkrétní parlament typické. Podoba parlamentní kultury závisí především na chování osob, které se parlamentního jednání aktivně účastní, avšak významnou roli hrají též instituce, pravidla, zvyklosti a způsoby chování, které se v tom kterém parlamentu vyvinuly. Ty způsobují, že parlament si svoji specifickou tvářnost zachovává v čase bez ohledu na to, že se personálně zčásti nebo zcela obmění. A právě tyto trvající instituce, pravidla, zvyklosti a způsoby chování jsou vhodným objektem politologického a ústavněprávního zkoumání, slibujícího obecnější poznatky než kupříkladu psychologické rozbory výrazných osobností parlamentu, byť i ony mohou mít na parlamentní kulturu určitý vliv. Takto chápaná parlamentní kultura je pojmem deskriptivním, nikoli hodnotícím. Předmětem mého zájmu bude česká parlamentní kultura, tedy pravidla, zvyklosti, mravy a způsoby chování, jež jsou typické pro Parlament České republiky. Je jasné, že parlamentní kulturu do jisté míry určují její formální pravidla, zakotvená v hierarchické struktuře, na jejímž vrcholu je Ústava, pod ní zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákon o jednacím řádu Senátu a ještě níže podrobnější pravidla jednání, přijatá usnesením Poslanecké sněmovny nebo Senátu na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (nazývejme je napříště „autonomní usnesení“). Ústavní soud považuje za pramen parlamentního práva i tu ustálenou praxi parlamentní komory a jejích orgánů, „kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod.“ Pojem parlamentní kultury se ale těmito formálními pravidly nevyčerpává. Větší část jeho obsahu, a troufám si říci, že i zajímavější, tvoří právě reálná praxe, uvádějící tato pravidla v život. V této studii se budu proto soustředit především na jednání parlamentu. I to je samozřejmě pouhá výseč toho, co lze na instituci parlamentu zkoumat. Omezím se na studium toho, co se děje v jednacím sále Poslanecké sněmovny a v menší míře též v Senátu Parlamentu České republiky. Pro reálnou politiku je však často důležitější to, co se odehrává v kuloárech, případně ve výborech parlamentních komor; to je však mnohem obtížněji uchopitelné a naprosto se vzpírá metodě, kterou budu používat. Jsem přesvědčen, že i samotné dění v jednacím sále a praktické provádění pravidel parlamentního jednání bude pro čtenáře dostatečně zajímavé. Z takto vymezeného předmětu je zřejmé, že hlavními prameny mého poznání budou kromě textů Ústavy, zákonů o jednacích řádech a autonomních usnesení komor především stenoprotokoly, věrně zachycující průběh jednání Poslanecké sněmovny a Senátu, a dále projednávané parlamentní tisky a přijatá usnesení. Pro Parlament České republiky jsou všechny tyto materiály snadno dostupné v pečlivě vedené Společné česko-slovenské digitální parlamentní knihovně na www.psp.cz/eknih. Opřu se též o některá domácí i zahraniční ústavněprávní a politologická díla. Budu se zabývat Parlamentem České republiky od doby jeho vzniku v lednu 1993, a zvláště pak jeho Poslaneckou sněmovnou. Domnívám se, že dnešní podoba české parlamentní kultury je ovlivněna právě touto dobou a prostředím porevoluční České národní rady, která v druhé polovině roku 1992 vyšla ze stínu Federálního shromáždění a stala se nejvýznamnějším jevištěm české politiky. Neopomenu se zmínit o tradici české parlamentní kultury, zahrnující téměř nepřetržitou existenci českého parlamentu od roku 1861, avšak domnívám se, že trojí diskontinuita – degradace parlamentu na převodovou páku komunistické diktatury v roce 1948, obnovení demokratického parlamentního života na přelomu let 1989 a 1990 a již zmíněné přenesení těžiště politiky z horního konce Václavského náměstí do malostranského podhradí – vliv této tradice přece jen poněkud upozaďují. Přesto bude třeba se k těmto tradicím na různých místech práce vracet. Ostatně se lze domnívat, že prostředí, v němž parlament pracuje, rovněž utváří jeho sebevědomí a sebevnímání. Není proto nedůležité, že obě komory českého Parlamentu sídlí v honosných barokních palácích na Malé Straně pod Pražským hradem, v té části Prahy, jež historicky byla sídlem šlechty, na rozdíl od Starého Města, v němž sídlila elita měšťanstva. Zákon č. 59/1996 Sb., o sídle Parlamentu, dává Poslanecké sněmovně k dispozici čtrnáct malostranských domů či paláců a Senátu tři paláce. Poslanecká sněmovna tak sídlí v srdci českého parlamentarismu, v Thunovském paláci na Pětikostelním plácku blízko Malostranského náměstí, v budově starého českého zemského sněmu a Revolučního Národního shromáždění, jež v letech 1918 až 1920 utvářelo základy československé státnosti. Senát sídlí v bezprostřední blízkosti Poslanecké sněmovny, v monumentálním barokním komplexu Valdštejnského paláce. Ke společným schůzím obou komor se poslanci a senátoři scházejí na Pražském hradě, volba prezidenta republiky se od roku 1998 koná ve Španělském sále a slib zvoleného prezidenta republiky v místě nejvýznamnějších státních aktů od dob první republiky, v sále Vladislavském. Těžiště této knihy tedy bude v současnosti, v dnešní podobě české parlamentní kultury tak, jak se projevuje především v jednání Poslanecké sněmovny. U řady fenoménů bude nutné ohlédnutí do minulosti, protože teprve okolnosti jejich vzniku a vývoje odhalí jejich podstatu. Poslanecké sněmovně je věnována větší pozornost než Senátu, protože ona je hlavním místem politických střetů. Bude však upozorněno i na odlišnosti parlamentní kultury sněmovní a senátní. Právě výběr ze stenoprotokolů schůzí Poslanecké sněmovny bude tvořit daleko největší část knihy, protože ukázky reálného průběhu sněmovních schůzí nám vyjeví o funkcích a činnosti parlamentu více než reprodukce formálních sněmovních pravidel. Tato poznámka nechť slouží zároveň jako včasná výstraha pro čtenáře, kteří by mohli být zaraženi jak rozsahem, tak někdy i obsahem citovaných sněmovních stenoprotokolů; skutečně jsem leckdy upřednostnil před sevřeností vědeckého textu přímý čtenářský zážitek z veřejného vystupování slavných i méně slavných aktérů české politiky posledních dvaceti let. Věřím, že tyto pohledy zpět na naši nedávnou minulost budou pro čtenáře poučné anebo aspoň zábavné. Psaní o současnosti je vždy spojeno s rizikem, že se pojednávaný předmět může v průběhu práce měnit badateli pod rukama. To se bohužel nevyhnulo ani mně. Na jaře 2008, kdy jsem pojal úmysl napsat knihu o české parlamentní kultuře, bylo východisko mé práce poměrně optimistické. Byl jsem přesvědčen o poměrně uspokojivém fungování českého parlamentarismu. Chtěl jsem ve své práci ukázat, že řada fenoménů české parlamentní kultury, jako je párování poslanců, opakované hlasování, souboje o pořad schůze či praxe přestávek v jednání, vykazuje sice specifické až kuriózní rysy, vysvětlitelné právě jejich vývojem, že však v zásadě nebrání řádnému fungování parlamentu a svým způsobem je dokonce posilují. V červnu 2008 však došlo ke zlomu. Na 32. schůzi Poslanecké sněmovny od 3. do 25. června 2008 se v důsledku pokusu vládní koalice změnit složení výborů a vedení Sněmovny poprvé vyjevilo, že se rozpadla vládní většina. Většina už se nenašla ani pro mezinárodní smlouvu o radarové základně USA, ani pro církevní restituce, pozici vlády dále na podzim oslabil výsledek krajských a senátních voleb. Poslanecká sněmovna málem vrátila vládě návrh zákona o státním rozpočtu, v prosinci Sněmovna neschválila pobyt českých vojenských misí v zahraničí a vládní koalice byla dotlačena k ústupkům ohledně zdravotnických poplatků. V březnu 2009 pak byla vládě vyslovena nedůvěra. Nová vláda sice téměř nepodávala návrhy zákonů, ale v předvolební atmosféře přibývalo poslaneckých iniciativ. Aktivita Sněmovny pomalu předvolebně utichala, avšak v důsledku nálezu Ústavního soudu a dalších událostí byly volby, již vyhlášené na říjen 2009, odloženy až do řádného termínu v květnu 2010. Pak se sice Poslanecká sněmovna široce shodla na vládním rozpočtovém balíčku, ale při jednání o samotném rozpočtu už se formovala ad hoc koalice kolem ČSSD k prosazování některých alternativních návrhů. Její úsilí o prosazení dalších návrhů zákonů bylo na lednových a únorových schůzích zastaveno obstrukcí, kterou s výjimkou let 1997 a 1998 Česká republika nikdy netrpěla. Lze říci, že jediným vskutku zásadním rozhodnutím českého Parlamentu od června 2008 až do voleb v roce 2010 bylo vyslovení souhlasu s ratifikací Lisabonské smlouvy. Hlavní příčinou potíží bezesporu je, že od roku 1996 do roku 2010 měly vlády v Poslanecké sněmovně jen těsnou většinu, pokud vůbec, a téměř každé důležitější hlasování bylo potenciálně dobrodružstvím. Krátkodobá neúčast několika vládních poslanců mohla zcela pohřbít důležité záměry vlády. Systém dvou rovnocenně silných stran a jedné střední s nulovým koaličním potenciálem, jež měla často víc poslanců než čtvrtá a pátá strana dohromady, znemožňoval sestavení silné většinové vlády. Třináct let vládnutí s „většinami“ od 74 do 101 poslanců a téměř rok bez jakéhokoli vládního bloku ve Sněmovně je bezpochyby významným faktorem. Důsledkem byla ohromná převaha Poslanecké sněmovny nad vládou, jakkoli má dominance Poslanecké sněmovny v ústavním systému i jiné zdroje. Zavedené zvyklosti parlamentního jednání, které se jevily jako opora řádného fungování Sněmovny, však najednou začaly podstatně přispívat k jejímu ochromení. Vleklá ztráta dělnosti Sněmovny odhalila slabiny české parlamentní kultury. Pod tíhou těchto zjištění jsem musel pozměnit východiska i plán své práce, která by se teď mohla jmenovat spíše Problémy české parlamentní kultury, na druhou stranu je ale zjevné, že tato krize Sněmovny přinesla s sebou množství zajímavého materiálu a rovněž zvýšila naléhavost, a tím snad i atraktivnost tématu. Uvidíme, jaký vliv na podobu české parlamentní kultury bude mít návrat k jasným většinovým poměrům z let 1992 až 1996, k němuž, zdá se, dává předpoklady výsledek voleb do Poslanecké sněmovny z května 2010. To už je ale jiná kapitola, tato práce se omezí na rozbor prvních pěti volebních období Poslanecké sněmovny. O instituci parlamentu se zajímám od začátku devadesátých let minulého století, kdy se parlament, tehdy především Federální shromáždění, velmi výrazně probudil ke svému opravdovému životu. Od roku 1993 jsem mohl sledovat jednak prostřednictvím sdělovacích prostředků, jednak i osobně z galerie jednacího sálu činnost Poslanecké sněmovny. V roce 2001 jsem věnoval svoji diplomovou práci na Právnické fakultě Univerzity Karlovy tématu jednacích řádů našich parlamentů od roku 1861.

Obsah

• I. Parlamentní kultura
• Účel a smysl parlamentního jednání
• Pravidla parlamentního jednání a jednací řád
• Prameny parlamentního práva
• Ústava
• Zákony o jednacích řádech
• Autonomní usnesení komor
• Ustálená praxe
• Parlamentní kultura usměrněná a improvizovaná
• Podoba rozpravy v usměrněné a improvizované parlamentní kultuře

• II. Poslanecká sněmovna v pěti volebních obdobích
• První volební období (1992–1996): Převaha vlády
• Druhé volební období (1996–1998): Nestabilní rovnováha
• Třetí volební období (1998–2002): Dohoda mocných
• Čtvrté volební období (2002–2006): Nejtěsnější většina
• Páté volební období (2006–2010): Období zmatků

• III. Projevy české parlamentní kultury ve schůzích Poslanecké sněmovny
• Sněmovní rozpravy
• Řeči
• Faktické poznámky
• Řečníci s přednostním právem
• Projednávání návrhů zákonů
• Systém trojího čtení
• Rozeslání návrhu zákona
• První čtení
• Projednání ve výborech
• Druhé čtení
• Třetí čtení
• Zkrácená jednání
• Zákon o státním rozpočtu
• Jednání o zákonech vrácených Senátem a prezidentem republiky
• Pořad a průběh schůzí Poslanecké sněmovny
• Pořad schůze
• Časový průběh schůze
• Přestávky
• Obstrukce
• Předseda a předsedající
• Předseda Poslanecké sněmovny
• Místopředsedové Poslanecké sněmovny
• Pořádkové pravomoci předsedajícího při řízení schůze
• Námitka proti postupu předsedajícího
• Hlasování
• Opakované hlasování
• Další problémy sněmovních hlasování
• Párování
• Vláda a opozice
• Povinná účast členů vlády na schůzích Sněmovny
• Opozice
• Interpelace
• Poslanecké kluby
• Nezařazení poslanci

• IV. Srovnání Poslanecké sněmovny se Senátem
• Senát v ústavním systému
• Politické složení Senátu a jeho orgánů
• Zastoupení politických stran v Senátu
• Orgány Senátu
• Schůze Senátu
• Senát a Poslanecká sněmovna

• Závěr

O autorovi - Jan Wintr

(nar. 1978), je odborným asistentem na katedře teorie práva a právních učení Právnické fakulty Univerzity Karlovy, externím vyučujícím Ústavu politologie Filozofické fakulty Univerzity Karlovy a Institutu ekonomických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy. Je autorem mnoha odborných textů z oblasti teorie práva, ústavního práva, právních dějin a politologie. Za monografii Říše principů. Obecné a odvětvové principy současného českého práva získal Bolzanovu cenu a Cenu Antonína Randy.

Recenze

V československých dějinách nebyl odborný zájem o parlamentní dění nikdy zvláště valný, neboť parlamenty nebyly považovány za významného autonomního aktéra rozhodovacích procesů (pomineme-li články a drobnější brožury pocházejí z meziválečného období pouhé dvě monografie). Povaha parlamentů, a s tím i zájem odborného veřejnosti, doznala změny až v 90. letech minulého století, ani tak se však nedá říci, že by analytických pojednání byly přehršle. Každý nový článek, a tím spíše každá nová kniha, tak má možnost oslovit čtenáře něčím, jinými autory dosud nevyjeveným. Janu Wintrovi, úspěšnému učiteli pražské právnické fakulty, se to v jeho nejnovější knize povedlo dokonale. Nepíše totiž o parlamentech jako takových, ani o Parlamentu ČR jako komplexní entitě, nýbrž zkoumá určitý zajímavý aspekt širší tematiky, totiž parlamentní kulturu, tedy způsob jednání Parlamentu a jej ovlivňující proměnné. Téma knihy je ojedinělé i v mezinárodním měřítku. V rozsáhlejších textech je sice parlamentní kultuře věnována omezená pozornost, avšak o monografickém zpracování nevím. Pozoruhodné však není jen originální téma, ale též žánr, resp. způsob zpracování, kdy významná část knihy je založena na citacích těsnopiseckých záznamů jednání obou komor českého Parlamentu, což je dosud málo prozkoumaný zdroj cenných informací o osobách, stylu jednání i projednávaných otázkách. Kniha navazuje na několik autorových drobnějších statí, vesměs méně známých, v kontextu jeho větších prací však značí prvek diskontinuity, což je třeba ocenit. J. Wintr zkrátka není autorem jednoho tématu, jakkoliv rozsáhlého čí závažného, ale vykazuje schopnost suverénně se pohybovat v celém oboru ústavního práva, tj. v jeho části organické i lidskoprávní, v čemž využívá též svého politologického vzdělání. Rozdělení knihy do pěti částí („Parlamentní kultura“, „Poslanecká sněmovna v pěti volebních obdobích“, „Projevy české parlamentní kultury ve schůzích Poslanecké sněmovny“, „Srovnání Poslanecké sněmovny se Senátem“, „Závěr“), jež se vesměs dále člení, shledávám účelným. Zvláště oceňuji, že na rozdíl od publikací z okruhu Sociologického ústavu AV ČR je adekvátní pozornost věnována také Senátu. Nelze totiž popřít, že je Senát parlamentní komorou méně významnou, to však rozhodně neznamená bezvýznamnou; J. Wintr si je toho dokonale vědom. Nevím, mělo-li to tak dopadnout, ale nejpřínosnější částí knihy je po mém soudu hned ta první. Rozhodně patří k tomu nejlepšímu, co kdy bylo v češtině o parlamentech napsáno. Velmi přesvědčivě vyznívá odlišení dvou základních typů parlamentní kultury, jež autor nevnímá černo-bíle, neboť je u každého schopen identifikovat klady a zápory. Instruktivní jsou expozice českých situací v protikladu k britským a německým reáliím. Tato část knihy by se měla stát povinnou četbou studentů ústavního práva a politologie, svrchovaně užitečnou však bude též pro novináře a samotné zákonodárce. Těm posledně zmíněným by ale samozřejmě prospělo přečtení knihy celé, neboť – aťsi to zní jako klišé – je zrcadlem, svou působivostí násobně předstihujícím všemožná pojednání o deficitech tvorby práva. Wintrova kniha, a nejen tato, není antologií citací jiných badatelů, což samozřejmě neznamená, že by podstatná díla zůstala autorovi utajena, případně byla jím ignorována. Tuzemské i zahraniční citáty jsou zde užívány střídmě a velmi funkčně, tj. sdělují něco podstatného, rozvíjejí a kupředu posouvají vlastní výklad. To přispívá ke čtivosti, jejímž základem nicméně je autorův živý a přitom kultivovaný jazykový projev, který ani v rukopisu není rušen gramatickými chybami. Čtenářsky „příjemný“ je také rozsah knihy, díky němuž je řečeno vše podstatné; v ostatním může motivovaný čtenář prohledávat stenozáznamy parlamentního jednání sám. Jsem velice rád, že do tisku připravovaný titul potvrzuje nástup nové generace autorů schopných živě představit nejrůznější témata teorie práva, ústavního práva, politické vědy i politické teorie, který můžeme v poslední době sledovat; právníci v tom želbohu výrazně zaostávali např. za (především brněnskými) politology. Zjevně nadchází doba, kdy nebude už tak výjimečné narazit na domácí dílo srovnatelné s vynikajícími tituly zahraničními. „Česká parlamentní kultura“ je v tom jednou z vlaštovek.

doc. JUDr. Jan Kysela, PhD.